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提高高校党的建设科学化水平:制度与机制的视角
2013-04-24 12:20  

《当代世界与社会主义》( 双月刊) 2011 年第4 期

                        提高高校党的建设科学化水平:

             制度与机制的视角*
                                                                  刘宁宁

[内容提要]提高高校党的建设科学化水平,要在制度机制建设上下功夫。科学完善的制度是党的建设科学化的前提和基础,畅通的运行机制是党的建设科学化的保证。高校要从制度理念入手,培育制度意识,增强制度信仰,为提高高校党的建设科学化水平奠定思想基础。要畅通运行机制,建立与制度配套的执行机制,为提高高校党的建设科学化水平提供科学保障。高校要特别在完善党委领导下的校长负责制、党内民主机制、监督制约机制和反腐倡廉机制建设上取得成效。
[关键词]党的建设科学化制度机制
[分类号]D5 [文献标识码]A [文章编号]1005-6505( 2011) 04-0168-05

    “提高党的建设科学化水平”是党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》提出的重大战略任务。这一命题为高校党的建设、提高高校党组织的凝聚力和战斗力、充分发挥党在高校的引领作用提出了更新、更高的要求。本文以制度与机制为视角,探讨提高高校党建科学化水平的途径。
      一、提高高校党的建设科学化水平的重大意义
      1. 高校党的建设的特殊地位
       高校党建在党的建设新的伟大工程中具有特殊地位。从社会作用看,高校是汇聚人才的高地,是传播科学、培养人才、创新理论、塑造精神的重要阵地,是发展先进生产力和先进文化的重要力量,对我国政治文化生活和经济社会发展发挥着日益强大的推动力、辐射力、影响力。从基层党组织的作用看,高校党组织是党的基层组织的重要组成部分,是党联系青年学生、联系知识分子、联系有影响的专家学者的重要桥梁,是党的理论和路线方针政策落实到高校发展各个方面的重要保证。从党员队伍建设看,高校每年发展党员数量超过全国发展党员总数的1 /3,青年学生党员队伍的发展壮大,为党的队伍不断增添新的活力,也为社会主义现代化建设储备了高素质人才。同时,不论是教工党员,还是学生党员,思想活动的独立性、选择性、多变性、差异性进一步增强。从高等教育事业发展看,高等教育事业已经站在新的历史起点上,正在由高等教育大国向高等教育强国迈进,改革发展进入新的阶段。转变高校发展理念和发展模式,提高高等教育质量,办人民满意的高等教育,对高校党建提出了更高的要求。上述几个方面突显了高校党的建设的重要地位,是党的建设新的伟大工程的重要组成部分,是党的教育事业不断取得胜利的重要法宝。
      2. 提高高校党的建设科学化水平的重大意义
      提高高校党的建设科学化水平,为高校坚持社会主义办学方向、促进高校改革发展、培养社会主义合格建设者和可靠接班人提供根本政治保证,这是高校党组织的政治责任。培养什么人、怎样培养人,办什么样的大学、怎样办好大学,事关党和国家的长治久安,事关中华民族的前途命运,是我国高等教育必须解决好的根本问题。只有不断提高高校党的建设科学化水平,把握高校党的建设规律,遵循高等学校的发展规律,坚持育人为本、德育为先,牢牢把握党对学校意识形态工作的主导权,才能更好地担负起其政治责任。

        提高高校党的建设科学化水平,为发挥党组织在推进教育改革、搞好教书育人、加强教师队伍建设中的领导核心作用提供了坚强保证。高等教育事业的健康发展,离不开高校党的建设这个根本保证。推动高校改革发展是高校党组织的第一要务,培养又红又专的师资队伍和创新型人才是高校党组织的重要任务,维护校园和谐稳定是高校党组织的第一责任。高校党的建设科学化水平的高低,决定着高校科学发展水平的高低。要通过提高高校党建的科学化水平,提高高校领导班子的办学治校能力,充分发挥高校党组织的政治核心和战斗堡垒作用,从而办好让人民满意的高等教育,为提高国家自主创新能力、建设创新型国家提供强有力的智力支持。
       3. 当前高校党建中存在的突出问题
       新中国成立以来,高校党的建设取得了巨大进展,制度建设不断得到加强和改进,高校党的领导体制几经变迁得以确立,民主集中制不断巩固和加强,组织制度、党内监督制度不断改进,并取得了一系列成果,为发挥高校党的凝聚力和战斗力提供了制度保障。但是按照高校党建科学化的要求,当前的制度体系还存在着许多问题。首先,制度不健全,制度体系科学化程度不高,党内制度缺乏系统性,制度设计不科学、不合理。高校党的建设中,虽然制度日益增多,但往往是“实体性制度多,程序性制度少; 道义性制度多,保障性制度少; 要求性制度多,惩戒性制度少”①。这就使得一些制度实际发挥的功效不尽如人意。其次,体制机制运行不畅。制度之间不是孤立的,而是有机联系的。制度作用的发挥要靠制度间的有机联系、相互影响、相互作用的运行机制来实现。目前,高校党的领导体制在实际运行中存在着职责不清的现象,制度之间的有机联系和相互配合、相互协调不够,加之党内民主氛围不浓,民主文化欠缺,使得一些很好的制度得不到有效实施。再次,制度执行力不强。在高校党建的现实中,许多制度安排由于缺乏配套的实施机制和制度执行力,使得制度形同虚设,难以发挥制度效率,甚至起到负面作用。上述问题中既有制度自身的因素,也有人的因素,都影响着高校党的建设科学化水平。因此,提高高校党建科学化水平,要不断完善制度体系,从制度机制建设上下功夫。

        二、制度、机制与党的建设科学化
        1. 科学完善的制度是党的建设科学化的前提和基础

        科学的制度及制度体系建设是党的建设科学化的关键。党的制度是党内各种行为规范的总和,它涉及到党的建设的各个方面。“制度是由非正式约束( 道德的约束、禁忌、习惯、传统和行为准则) 和正式的法规( 宪法、法令、产权) 组成的。”② 制度具有根本性、全局性、稳定性和强制性的特点,具有约束、激励、惩罚和保障功能。正如邓小平所说: “制度是决定因素”③,“制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面”④。科学的制度能够有效地协调党内外关系,指导党内生活,规范党内行为,能抑制可能出现的任意行为和机会主义行为。实现党的建设科学化,首要问题就是要保证党的制度及制度体系的科学化。

        科学完善的制度及制度体系是党的建设科学化的重要标志。制度的作用和功能如何,与制度的设计和安排密切相关。人们可以根据实际需要,选择制度、改造制度、设计制度。随着社会的不断发展,世情、国情、党情的不断变化,必然会引起党内制度的变迁。党内制度变迁的过程实际上就是制度制定、执行和完善的过程。制度设计的科学化以及制度之间的有效配合既能体现党全心全意为人民服务的价值取向和目标定位,又能科学规范党内的各种关系,使制度运行畅通、高效。制度建设水平和质量决定着党建的发展水平。只有制度的科学、完善、高效,才能谈得上党的建设科学化。
        2. 科学畅通的运行机制是党的建设科学化的保证

        科学有效的运行机制是充分发挥制度功能的保证。党的建设中,不管是正式制度还是非正式制度,都为我们确立了行为规范和标准,告诉我们什么事情该做,什么事情不该做,但是有了制度而不执行,或制度执行有偏差,那么制度就不能发挥其功能,制度就形同虚设。制度不被执行的现象时有发生,最关键的就是没有建立起制度相配套的运行机制,也就是说运行机制不健全。制度本身是静态的,而运行机制则是动态过程。只有科学的制度,而没有科学的运行机制,就不能保证党的建设的科学化。因此,在科学制度的基础上,还需要有科学高效的运行机制保证制度功能的发挥。

         科学完善的运行机制是提高党的建设科学化水平的保证。思想建设、组织建设、作风建设、制度建设和反腐倡廉建设五位一体,它们既有各自的特定目标和内涵,又有内在联系。其中,党的制度建设为党内生活提供运行机制,为党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设提供制度保证。实施这个总体布局,有效的运行机制能够处理协调好党的各项建设中基本要素之间的关系,着眼全局,统筹兼顾党的各方面建设,使之相互配套、相互促进,从总体上提高党建工作水平。当然,机制也需要通过制度安排来实现。因此,党的建设科学化,需要制度和机制的相互作用,形成一个统一的有机整体。静态的制度只是为提高党的建设科学化水平提供了前提和基础,动态的运作机制才为其提供保证。
        三、提高高校党的建设科学化水平的制度机制路径
        1. 从制度理念入手,培育制度意识,增强制度信仰,为提高高校党的建设科学化水平奠定思想基础

        树立科学的制度理念,在制度科学化上下功夫。在人类社会的发展进程中,制度起到了推进社会进步和促进人的发展的作用。特别是在现代社会,制度的重要性日益凸显。从本质上说,制度不仅是一个规范范畴,通过强制性的约束来规范人与人的社会关系,在一定时期内起到规范、修正人们行为的作用,并确立特定的社会秩序,同时制度还是一个历史范畴,随着时代的变迁,制度也会发生演变。提高高校党的建设科学化水平的过程,就是党内制度体系不断发展完善和不断科学化的过程,是制度变迁的过程。制度变迁的前提是理念的更新,理念约束着制度变迁和制度创新的价值取向。实际上,新制度的设计和旧制度的改造,是一个权力和利益的重新调整和配置过程。在这个过程中,必然会遇到各种阻力和挑战。因而,树立科学的制度理念至关重要。提高高校党的建设科学化水平,要特别重视研究制度、理解制度,并以科学的制度理念设计新制度,改造旧制度,从教育事业和高校改革发展的角度,使制度及制度体系反映、符合高校党的建设基本规律,符合高校党的建设的现实需求,反映党的根本利益和广大教职工的价值诉求,增强制度的科学性和可操作性。培育制度意识,增强制度信仰。制度的效用不仅取决于制度自身的科学性、合理性和可操作性,而且取决于制度执行力。在现实生活中之所以常常出现有法不依,制度的执行力不足,甚至故意违反和破坏制度,在党的生活中形成诸多潜规则,使制度权威性大打折扣的现象,其中一个重要原因就是人们缺乏制度意识,对制度缺乏信仰。

       培育制度意识,增强制度信仰,有利于党内生活制度化、规范化,有利于树立制度权威,保证党员干部在制度和规则范围内行动,保证科学的制度得以贯彻实施,使制度充分发挥其效能。因此,提高高校党的建设科学化水平,要重视加强制度宣传教育,使广大党员干部特别是领导干部,深刻领会制度精神,牢固树立制度面前无特权、制度约束无例外的观念,将制度意识根植于人们的思想,自觉维护制度的权威和尊严,为高校党的建设科学化提供思想基础。
       2. 畅通运行机制,建立与制度配套的执行机制,为提高高校党的建设科学化水平提供科学保证

       由于利益关系,在比较成本与收益的前提下,当破坏制度的成本远远小于收益时,人们往往产生打破规则界限的欲望。因此,当制度的设计和制度的运行机制不够科学、完善的时候,当激励机制和惩罚机制没有得到重视的时候,制度的执行力度就会受到削弱,制度的功效就难以有效发挥。因此,要完善制度的运行机制,并使各个运行机制有机配合。提高高校党的建设科学化水平,要进一步规范高校党委领导下的校长负责制,完善科学合理的权力运行机制,最大限度地发挥高校领导体制的效能; 要加强高校党内民主制度建设,完善党内民主决策机制,充分发挥专家在学校改革发展中的作用,坚持民主集中制原则,完善党内民主管理机制; 要建立健全党的监督制约机制,充分发挥高校纪委、民主党派和广大教师的监督作用,通过完善的制约和监督机制,有效遏制腐败。通过这些机制的有效运行和有机配合,为提高高校党的建设科学化水平提供保证。

       增强制度执行力,建立制度实施机制。执行力是制度的操作能力和实践能力,再好的制度如果得不到实施,制度就失去了自身的价值和功能。较强的执行力和有效的实施机制会带来制度效率或制度绩效。因此,要努力提升制度的科学性和可操作性,为制度的执行提供基础; 加强对领导干部的教育,使他们成为制度的有利执行者,为广大群众树立榜样; 建立科学的奖励机制和惩罚机制,对违规者的惩罚要严格,充分发挥制度的震慑作用,以维护制度的公信力。通过建章立制,规范党内权力运作机制,通过机制创新,打破既得利益,使党的生活科学化,使党内权利和利益布局合理化。只有不断提升制度的执行力,才能保证制度的实施和制度绩效的发挥,在高等学校形成崇尚制度、照章办事的制度文化。
      四、高校党的建设科学化: 制度与机制建设的核心内容

       提高高校党的建设科学化水平,应当不断探索和准确把握高校党的建设的基本规律,加强理论研究,及时总结高校党的建设经验,不断根据高校发展的新要求和育人的新需要,从完善科学制度入手,建立健全实体性制度、程序性制度、保障性制度等制度体系,强化制度运行机制,巩固党在高校的领导地位和执政基础,使党正确领导高校的改革发展与稳定,为高校科学研究、人才培养和服务社会服务。
       1. 加强理论建设,建设高校学习型党组织,为提高高校党的建设科学化水平提供思想理论保证

        高校应突出高层次人才汇聚地和人才培养高地的特点,立足高校发展实际,创造性地开展学习活动。首先,进一步规范党内学习制度,推进党员干部学习教育的科学化、制度化、规范化。按照科学理论武装、具有世界眼光、善于把握规律、富有创新精神的要求,建立健全有效的学习制度。如加强和改进党委中心组学习制度,严格规范管理,增强学习效果; 规范党员干部的学习制度,定期开展培训活动; 建立基层党员轮训制度等。其次,以提高广大党员思想政治水平为基本目标,加强马克思主义理论武装,并使之长期化、制度化。注重加强思想理论建设是马克思主义学习型政党的本质特征,高校党组织要充分发挥高校的智力优势,坚持不懈地加强马克思主义理论,特别是中国特色社会主义理论体系的学习,积极探索高校党的建设规律、高等教育的发展规律,努力掌握和运用一切科学的新思想、新知识、新经验,跟踪时代脉搏,科学判断高等教育发展趋势,引领高等教育改革发展。再次,创新党内学习方法,结合高校特点和优势,弘扬理论联系实际的马克思主义学风,不仅要向理论学习,更要向实践学习,大力开展研究性学习、问题式学习、实践性学习,倡导调查研究,并建立理论成果向实践转化的体制机制。
      2. 完善党委领导下的校长负责制是提高高校党的建设科学化水平的首要问题

       坚持和完善高校领导体制是高校党建工作的重要内容。首先,要进一步明确党委领导下的校长负责制的分工,避免两个“一把手”引起的低效率。作为法律确定的法人代表,校长对外代表学校,对内主持学校工作,是一把手,而书记是高校政治体制和组织体制的一把手。虽然《高等学校实行党委领导下的校长负责制的实施办法》、《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》、《高等教育法》对党委和校长的工作职责作了规定,但对他们的职责范围界定模糊。因此,在实际工作中常常出现越位现象,从而引起双方的矛盾冲突,形成两个中心,产生低效率,从而影响学校的科学发展和稳定。因此,一方面,要深化对党委领导下的校长负责制的认识,坚持党在高校的领导地位,明确党委与行政之间的领导与被领导关系,党委工作要紧密围绕而不能脱离教学、科研、学科、行政等具体工作,使党委工作做实做好。应统一上述三个文件的表述方法,使书记、校长各负其责,避免出现两个中心,从而提高该体制的运作效率。另一方面,要积极探索党委领导下的校长负责制的多种实现形式,尝试选拔德才兼备、具有威望的专家任党委书记兼校长,设立常务副书记的模式,从而有效提高工作效率。其次,要建立健全科学的工作制度和运行机制,使党委工作不断制度化、规范化、科学化。“党委领导、校长负责、专家治教、民主管理”是党委领导下的校长负责制的运行机制。要规范和理顺党委领导下的校长负责制的各种关系,如集体领导与个人分工的关系、党委决策与行政实施的关系、书记和校长的关系等,要规范完善高校党委的议事制度,完善重大问题的决策制度,按照“集体领导,民主集中,个别酝酿,会议决定”的原则,进一步规范党委会、党委常委会、书记办公会、校长办公会的职能定位、议事规则,在深入了解校情、充分反映教职工的意志、广泛集中教职工的智慧、切实尊重教职工的权利的基础上,形成完善的决策机制,避免“一把手”独断专行现象的出现。在学校决策过程中,坚持民主集中制,充分发挥专家学者在学校发展的重大事件中的作用,在制度上保证他们参与学校管理的积极性,保证参与决策渠道的畅通。
       3. 加强党内民主机制建设是提高高校党的建设科学化水平的核心内容

        党内民主是党的生命,民主制度是关键。制度是否科学与完善,直接关系到党内民主的实现程度。首先,要完善高校党员代表大会制度、全委会制度以及党委常委会制度,形成科学的民主决策机制。进一步理顺党的代表大会、全委会和常委会的职责权限及相互关系,建立相互独立、相互配合、相互制约的有效机制,形成科学的党内领导体制。切实保证党代会充分发扬民主,避免走过场。增加召开全委会的次数,落实全委会的职责,加强全委会对常委会的监督。党委常委是高校领导制度的核心,而常委会制在实际运行过程中由于监督乏力,常常出现“一把手”专权的现象,使决策非科学化,有时会导致决策失误,给学校事业的发展造成损失。因此,要细化常委会的议事规则和决策程序,合理设置议程,重大问题按照一人一票、少数服从多数的原则,实行票决制。其次,要健全党员民主权利保障机制。尊重党员主体地位,是加强党的建设的根本保证,是发展党内民主的本质要求。党员权利保障的程度决定党内民主发展的程度。在高校,广大专家学者具有较强的民主参与意识,有较高的热情和较强的责任感、使命感,要注重提高广大专家型党员对学校事业的参与度,充分发挥党员在党内生活中的主体作用,拓宽党员参与了解党内事务的渠道; 建立完善党内情况通报制度,落实党员的知情权、参与权、选举权和监督权; 拓宽党员对党内重大问题进行讨论、发表意见的渠道,向党组织反映情况和意见的渠道; 积极开展调查研究,形成良好的工作作风,充分发挥专家学者的智库作用,做到“科学决策、民主决策、依法决策”。再次,要健全民主集中制。强化学校重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额度资金管理使用由集体讨论决定的制度。完善高校民主管理制度,大力推进党务、校务公开,建立健全校内重大事务听证咨询制度,提高党员、师生对校内事务的参与度。完善学校重大改革举措和涉及群众切身利益的政策措施提交教代会讨论的制度,保障教职员工参与学校事务的权利。
      4. 完善的民主监督制度机制是提高高校党的建设科学化水平的保障

      民主是监督的基础,监督是民主的保障。加强党的民主监督科学化建设,根本的是要研究解决党的民主监督的体制、机制、制度问题。民主监督制度是要求大家共同遵守的办事规程或行为准则,是在党的政治生活领域中比较稳定和正式的社会规范体系。民主监督机制则是指在党的民主监督全过程中,由相互依存、相互制约的监督对象、内容、主体、方式、程序、处置、保障等要素构成的统一体。党的民主监督机制是一种预防和修正错误的制衡机制,是从严治党的重要手段,也是执政党实现各个时期历史任务的重要保证。一个有效的民主监督机制,是一个各相关因素协调作用的控制系统。加强民主监督制度和机制建设,首先要改革高校党内监督体制和权力结构,增强专门监督机构的权威性和相对独立性,使权利制约和监督有效互动,要建立健全党内权力制衡制度和运行机制,建立健全“以权力制约权力”的制度和运行机制,使权力配置科学化。其次,要实现党外监督有序化和制度化。要加强民主党派的监督,使民主党派的监督制度化、法律化; 积极探索广大教工群众对党员领导干部监督的有效途径,形成良好的社会监督氛围。再次,要畅通民主监督渠道,加强民主监督制度的执行环节,保证民主监督体制的有效运行,形成党内监督与党外监督的有机互动,形成监督合力。横向监督与纵向监
督相结合,重点监督与一般监督相结合,保证民主监督的制度化、规范化、法制化和持续化。第四,要建立以制约为主、监督为辅的反腐倡廉体制。重视对腐败的预防,在权力制约制衡方面下功夫。加强体制性改革,尝试建立反腐败机构,并对其进行充分授权,加强对腐败案件的惩罚力度。

注释:
① 储霞《“党的建设科学化”: 一个全新而重大的战略命题》,载于《党政干部学刊》2009 年第12 期。
② 诺思《制度、制度变迁与经济绩效》上海三联书店1994 年版第3 页。
③④《邓小平文选》第2 卷第328 页,第333 页。
[作者单位]辽宁大学中国特色社会主义研究中心,马克思主义学院。
[责任编辑: 文慧]

 

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