2013-10-22 11:15　来源：中国经济时报

     35年弹指一挥间。而这其中又经历了多少变革和沧桑。
 
　　1978年，中国共产党十一届三中全会上提出“对内改革、对外开放”的战略决策。 2013年11月，中国共产党十八届三中全会即将在北京召开。所有的目光都聚焦在如何继续深化改革、中国未来如何发展等话题上。
 
　　中国经济时报记者联系中国（海南）改革发展研究院院长迟福林，希望其剖析一下中国改革开放以来积累的深层次问题时，他略加思索后说：“当前市场经济运行中的突出矛盾是投资扩张很快，但内生增长动力不足。经济发展方式转变最重要的是改变政府主导的模式，向市场放权、分权、限权。经济建设是企业和社会应该做的事，如果不对资源配置权力过大的政府进行制约，市场和社会资本的活力就很难被激发。 ”
      发展方式转变的核心是政府转型

　　中国经济时报：国务院总理李克强表示，“中国经济发展的奇迹已进入提质增效的第二季，要促进政府更好地履行公共服务职能。 ”但目前来看，本来应履行服务职能的政府，也忙于经济建设等，以致于有些地方存在官民矛盾，企业对政府的过多干预显得有些手足无措。中国当前应该如何改变政府主导的经济发展模式？

　　迟福林：回顾改革历程，并着眼于未来5年至10年的改革需求，政府改革是改革突破口的重要选择。国际金融危机爆发后，有人对我国市场化改革有些质疑，认为“中国模式”的突出特点是“政府主导＋国有经济”。也正是在这个背景下，提出对政府和市场如何发挥作用需要重新定位。当前，我国经济转型面临某些突出矛盾，比如说土地财政、债务风险、产能过剩、环境污染等问题，大都与竞争性地方政府的增长模式直接相关联。不改变竞争性地方政府的增长模式，经济转型难有重要突破。

　　从现实来看，发展方式转变的核心是政府转型。近几年增长主义政府倾向逐渐强化。现在经济转型出现很多问题，正是与增长主义政府倾向直接相联系，比如北京雾霾。并且，前几年应对国际金融危机的某些政府干预手段，有了常态化的倾向。形成增长主义政府倾向有很多因素，包括财税体制、政绩考核、干部考核等。从实践看这个倾向不改，从投资驱动型转向消费驱动型、创新驱动型将十分困难。经济发展方式转变未来能否取得突破，取决于政府转型与改革。

　　多年来，政府职能转变不到位，主要是受权力结构制约。因此，政府改革重在调整优化权力结构。我把行政权力结构调整概括为六个字：“放权、分权、限权”。

　　首先是放权。这一次国务院机构改革和职能转变方案中，放权问题上的原则规定是好的。我理解，总的精神是以放权为重点破题政府职能转变。先向市场放权。进一步减少经济领域的审批权，推动垄断行业的经营权向社会资本放开，减少资源要素价格的行政控制权，减少通过产业政策干预企业的行政权力。再向社会放权。打破实行多年的“挂靠”制度。并且，各类官办型社会组织逐步去行政化。同时，社区作为基层社会生活中的重要平台，估计未来几年会有重要的突破。还要向地方放权。除了将一些项目投资审批权下放给地方，调动地方积极性，还特别强调中央的宏观管理职能。未来的改革方向是，尽可能将中观的管理放到省一级，中央政府着力做好中长期的战略职能以及宏观经济管理。

其次是分权。从这两年大部门制改革的情况来看，在“分权”这个重大问题上尚未破题。建议深入研究这个问题，提出大部门制改革的总体方案。十七届二中全会和十八大强调决策权、执行权、监督权的“三权分设”及其制度化，问题在于实践中难以破题。“三权分设”，这是一篇大文章，需要在条件成熟时把它解决得好一些。未来政府机构改革需要破题大部门制改革，以强化决策主体，把一些监督、执行的职能分离出来，并且相对独立。

　　在分权问题上，应明确决策主体、执行主体、监督主体。怎么能够在体制上实现决策权、执行权、监督权的“三权分设”，从而找到调整优化权力结构的新路子，需要顶层设计。

　　再次是限权。限权有三件事非常重要：一是政府的公开性。一个公开透明的政府，从政务公开、预算公开到司法公开、官员财产公开等问题都需要研究，何时做、做哪件事、怎么做等都需要有行动路线和时间表。二是监督体系。 2005年在我院与越方合作举办的中越经济改革比较论坛上，越南政府官员向几位中方学者了解中国经济改革的经验，谈到审计机构到底放到政府好，还是放到人大好，我们建议最好放到人大。第二年去越南开会，越南已经把审计署放到国会。三是社会的监督。从现实情况看，对政府行使权力的监督，既需要独立的监督体系，也需要广泛的社会监督，目前缺少具体的举措。

　　政府发展理念要转向公共服务

　　中国经济时报：虽然我国经济高速增长，但政府投向公共医疗卫生、教育、社会保障等社会事业的财力没有跟上经济增长的步伐，因为官员的政绩考核中经济指标优先，在一定程度上忽视了经济发展归根结底是为了人的发展。你认为如何建设公共服务型政府？

　　迟福林：政府的转型与改革，影响因素很多，而政府发展理念的变革尤为重要。从前些年的实践看，政府转型与改革尚未实现重大突破。这有多方面的原因，其中包括发展理念要随着经济社会发展的变化而做出调整。

　　在市场经济体制下，市场主体已经基本形成。政府以公共服务为中心，才能使企业和社会以经济建设为中心。政府以公共服务为中心是确保企业和社会以经济建设为中心的基本保障。在经济生活领域，是坚持市场主导下发挥政府的有效作用，还是坚持政府主导下发挥市场的有限作用？毫无疑问，市场主导是关键。在发展导向上，是继续坚持国富优先，还是实行民富优先，形成以内需为支撑的公平可持续发展的局面？从现实看，以民富优先藏富于民，才有利于拉动消费，释放巨大的消费需求。

　　政府应由经济建设主体转向创新环境主体，把为企业发展创造良好的投资环境和市场环境作为重要职能，加快行政配置资源向市场配置资源的转变，更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用。

　　这些年来，改革到了调整利益关系阶段，利益博弈已经成为常态。现在最重要的是政府要跳出自身利益的掣肘。因为现在行业利益、地方利益、部门利益越来越强，而且这种强化在很大程度上扭曲了政府与市场的关系，扭曲了政府与企业的关系，由此产生了某些寻租腐败的问题，使得老百姓不满意，由此也增多了政府与社会的矛盾。

      开放市场要激发社会资本活力

　　中国经济时报：最近国务院通过设立上海自由贸易试验区等，进一步探索中国改革开放之路。从长远看，中国经济未来的增长更要注重质量和效益，打造中国经济的升级版。宏观政策也需要思维的转换，既需要理念的嬗变，更需要围绕中国经济长远目标，设计一整套确保长远目标实施的政策体系。你认为如何推进中国的市场化进程和改革开放？

　　迟福林：市场化改革涉及很多方面，包括资源要素价格改革、金融体制改革、垄断行业改革、财税体制改革等。如今要开放市场，就要激发社会资本的活力，但现在社会资本外流很突出，包括垄断行业、公用事业和服务领域，如教育、医疗、文化都应该向社会资本放开，多发展民间金融，支持实体经济，除了有大国企、大金融，也要有草根和中小金融。我认为未来5年至8年，我们要抓住扩大内需的战略机遇，释放人口城镇化的最大潜力，关键在于以市场化改革为最大红利，形成以拉动消费支撑7％—8％中速增长的体制格局。

　　以理顺资源要素价格为重点，深化价格改革。建议1年至2年内，推进成品油、天然气市场价格形成机制改革；加快完善煤电价格联动机制；全面实行水电气梯级价格制度；加快资源税改革。 2年至3年内，建立完善的碳源碳汇监测与调控机制，逐步扩大碳交易范围，适时建立全国性碳交易市场体制；全面开展排污权交易。

　　以利率、汇率市场化改革为重点推进金融体制改革。有三件事情很重要：一是加快推进利率市场化进程，实现各类市场主体平等使用金融资源；二是加快汇率形成机制改革；三是加快人民币国际化进程。

　　以放开市场、引入竞争为重点推进垄断行业改革。实现不同所有制企业依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护，支持民间资本进入垄断行业，拓展民间资本投资空间。建议2年至3年内，对铁路、电力、电信、石油、民航、邮政等行业，将自然垄断和竞争环节切实分开。竞争性环节的对民间资本全面放开；自然垄断的部分吸纳民间资本广泛参与。对城市公用事业，尽快健全特许经营制度，形成合理的价格形成机制，积极引导民间资本参与。对食盐等政企分开滞后的领域，在加快政企分开、实行管办分离的基础上对民间资本放开。建议开征垄断利润调节税。

　　以公益性为目标优化国有资本配置。面对公共产品短缺的突出矛盾，国有资本公益性严重不足。建议1年至2年内，出台新的国有资本布局调整优化方案，推动国有资本从一般竞争性领域退出，重点配置到义务教育、基本公共医疗以及基本住房保障等公共产品领域；建议3年内划拨20％—30％的上市公司国有股权到社保体系。对短期内难以退出一般竞争性领域的国有资本，逐步提高收租分红比例。减少并逐步取消特殊优惠和特殊保护，建立常态化的国有企业收租分红机制，确保“十二五”末期不低于30％。

　　同时加快农地物权化制度创新，建立城乡统一的土地市场。这里有三件事情很重要：尽快完成土地确权，保障农民土地用益物权主体地位；落实土地承包关系保持稳定并长久不变；建议尽快修改《土地管理法》，赋予农民长期而有保障的土地占有、使用、收益和处置权利；建立城乡统一、同权同价的土地市场。

　　以服务业开放带动新的全面开放。在银行、证券、保险、电信、邮政快递等行业进一步放开市场准入，取消经营范围限制。在教育、医疗、文化等行业扩大开放试点的同时，调整服务业用地政策，创新服务业政策体系。以金砖国家为重点，拓展与新兴经济体在双边贸易、能源、清洁能源经济、IT技术发展等方面的全面合作。充分利用新兴经济体合作平台，积极参与全球治理重构，在世界经济再平衡与世界经济秩序重建中发挥更大作用。（记者刘慧）

 

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