核心提示：党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。这表明，以转变政府职能为核心深化行政体制改革，是全面深化改革的关键组成部分，既要发挥行政体制改革作为联系经济改革和政治改革之中间点的纽带作用，又要突出经济领域的行政体制改革以牵引和带动其他领域的相关改革。为深入理解《决定》关于加快转变政府职能、深化行政体制改革的重要论断，记者专访了国家行政学院决策咨询部副主任丁元竹教授。
“有效治理”是一种新型政府行政模式
辽宁日报：十八届三中全会通过的《决定》明确指出，科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。从“政府管理”发展到“政府治理”，是建设现代政府的重要标志，也是政府自身改革的必然趋势。您怎样理解“有效的政府治理”？
丁元竹：这是理念上的重大变化。管理讲的是一种自上而下的控制，而治理讲的是涉及到一个问题、一件事情的所有利益相关者都应当参与到决策的机制中来，是一种强调参与决策过程的模式，是一种驾驭和引导社会和组织的艺术。这一变化反映了我们党在新的历史条件下对社会和政府管理理念的升华。要真正激发社会、市场的活力，就必须转变政府职能、完善治理模式，也就是实现有效的政府治理。
第一，从长远来说，政府治理的重点是制定发展战略规划，通过发展战略规划引领国家走向现代化。今后，要实现“两个一百年”奋斗目标，需体现在我们每五年的发展规划，包括各种专项规划、地方规划，这就是政府治理的重要职能。可以说，正是这种制定国家长期规划和发展战略的能力，使得中国拥有强有力的治理能力。
第二，在宏观经济调控中，政府治理以财政政策、货币政策为主要手段来对经济发展、社会发展、文化建设和生态文明建设等加以推动。虽然市场在资源配置中起决定性作用，经济社会的发展更多的是依靠市场，但市场有时会失灵，会造成贫富差距、生态破坏等问题，这就必须由政府来弥补市场的功能缺失。所以更好地发挥政府作用，就是政府通过各种政策手段来解决市场失灵所导致的问题。
第三，政府治理要推进宏观调控目标制定和政策手段运用的机制化，实现二者有机结合。我国的宏观调控主要有四大目标：投资、消费、国际收支平衡、就业。我们正是通过这些来看经济的运行状况，所以政府每年都要对宏观调控制定一些具体目标。实现宏观调控的目标要靠一系列手段。因此，政府治理应该通过财政、货币、产业、价格等政策手段协调配合使用来推动经济平稳运行。
第四，政府治理的一个重要方面是推动完善国际治理结构。一个主权国家在全球范围内如何与其他国家打交道？比如我们的外汇政策、进出口政策、人民币汇率，这实际上是一个国际治理问题，而且这一问题越来越突出。因为我们国家越来越开放，我们在制定战略规划时不仅要考虑国内因素，而且越来越多地考虑国际因素，国际经济形势决定了我们对当前和今后一个时期国内经济形势的预测，我们要根据这种预测来制定政策、确定目标，所以国际治理机制逐渐成为新问题。在这个意义上，政府治理还扩展为建立全球经济治理机制。
科学的宏观调控让市场更健康
辽宁日报：《决定》在“加快转变政府职能”一章第一条就提出“健全宏观调控体系”，既然全会强调使市场在资源配置中起决定性作用，那么政府宏观调控的必要性在哪儿？其合理范围该如何界定？
丁元竹：有效的政府治理首先突出的就是完善科学的宏观调控体系。全会前，习近平同志在武汉市主持召开部分省市负责人座谈会时就明确指出，进一步提高宏观调控水平，提高政府效率和效能。我们过去35年经济保持持续稳定增长，靠的就是遵循社会主义市场经济规律和发挥政府宏观调控的作用。虽然强调市场在资源配置中起决定性作用，但宏观调控仍然是不可缺少的，只是它必须限定在一个有限的范围内，以便在市场失灵时发挥其作用。
一是通过宏观调控实现经济总量平衡，即社会总需求和社会总供给之间的平衡。当前的问题是总供给中产能过剩，而老百姓的有效需求有的不足，有的得不到满足。就产能过剩而言，企业继续在产能过剩的领域投资造成进一步产能过剩，类似问题都反映出我们宏观调控的手段、政策包括思维方式有问题，需要深化改革，国务院制定《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》，就是通过科学的宏观调控解决经济平衡问题。
二是通过重大经济结构协调和生产力布局优化经济。重大经济结构在我国主要体现为投资、消费、出口这拉动经济的“三驾马车”。当前，我们尤其要引导消费。从世界范围看，结构调整是新兴经济体普遍面临的问题。此外，政府要对生产力布局进行优化，就是整个产业怎么布局才能适应整体的国家战略。比如根据我国的森林带自然分布来布局林业发展，建设重点生态主体功能区，在这些地方实现绿色发展、循环发展、低碳发展，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式乃至生活方式。
三是通过缩小经济周期波动影响，使经济保持平稳运行。政府的介入就是要减少经济周期性波动。实际上在2008年之后，我国的GDP增速在放缓。我国在2012年人均收入已经达到了9000国际元，所以我国经济经过30多年的高速增长以后将会转入中速增长区间，短期是在向上，中长期还是向下的趋势，这是符合规律的。经济除了大周期波动，还有小周期波动，经济的这种周期性波动是由市场规律和供求关系决定的，政府的宏观调控就是为了尽可能地熨平和减振，避免经济大起大落。
四是防范区域性、系统性风险，比如金融危机。中国处在双重转轨时期，面临双重转型形势，即由计划经济体制向市场经济体制转型，由传统的农业社会向现代工业社会转型。这种在世界范围内双重转型的独特性，导致我们的各种矛盾各种问题集中爆发。因此，尽管中国经济发展很快，但也有潜在风险。我们的经济增长要想持续，就需要政府适度干预、科学干预。
五是稳定市场预期。市场对经济增长是有预期的，如果投资者、消费者的预期不确保，不敢投资、不敢消费，经济就会继续下行。所以从今年二季度起，中央就提出提升经济增长预期。
行政体制改革应遵循法治逻辑
辽宁日报：改革开放以来，我国已经历7次大的行政体制改革，并取得了重大进展，但是转变政府职能问题仍困扰着我们。作为全面深化改革的重头戏，行政体制改革应该遵循什么思路？
丁元竹：今年以来，国务院在深化行政体制改革方面做了大量工作：党的十八届二中全会通过了《国务院机构改革和职能转变方案》，此后国务院具体部署，继4月份首批先行取消和下放71项行政审批项目后，5月份国务院再次取消和下放117项行政审批项目，国务院各部门行政审批事项还有1700多项。按照本届政府的规划，这1700多项还要再削减1/3以上。 8月份中央政治局会议审议通过了《关于地方政府职能转变和机构改革的意见》。从改革的历程来看，政府改革从行政体制改革入手，把转变职能作为政府改革切入点，接下来的工作要注意以下几个方面。
首先，通过行政体制改革解决重点领域关键环节的改革，包括国企改革、财税体制、资源价格、金融体制、社会体制等问题。比如我国市场体制存在的主要问题有条块分割导致市场碎片化，广泛存在行业、地区保护和行政垄断，失信、欺诈、恶性竞争等等。
其次，通过行政体制改革解决现行行政体制存在的问题，包括职能越位、缺位问题；职责交叉、权责脱节、争权诿责问题；机构设置不合理、机构重叠、人浮于事问题；权力缺乏制约监督、不作为乱作为问题；个别官员以权谋私、贪污腐败问题等等。改革开放以来我们每次改革的目标、任务、内容都不一样。今年中央出台八项规定、开展党的群众路线教育实践活动以反对“四风”，都是加快推进政府改革的重拳。目前，要对政府进行改革，将市场方法引入到公共服务中，让社会组织、企业承担本来由政府来做但又做不好的服务，从而减轻政府的负担。
再次，建立现代财政制度。在《决定》里主要体现为3个方面：建立事权和支出责任相适应的制度，明确、完善事权，发挥中央和地方两个积极性；改进预算管理制度，透明预算、提高效率，完善政府资产负债和收支核算体系；完善税收制度，改革税制、稳定税负。推进政府改革，必须明确政府要行使“宏观调控、公共服务、市场监管、社会管理、环境保护”职能，建设“小政府、大社会”、“强政府、好社会”。
此外，建设法治政府。用法律法规调整政府、市场、企业的关系，避免政府越界、越位干预市场和社会，让其按照各自的规律运行。要推进政府工作的制度化、规范化和程序化。要严格依法行政，完善执法程序，强化对行政行为的法律监督。要实现有责任的善治，提高公共服务的效率，用法治方式来管理公共服务，以最小的投入、最经济有效的方法，使政府的财政投入与社会资源更好地得到利用。
最后，突出决策规范化。让老百姓、企业都参与到决策过程中，特别是涉及到民生的重大决策。要改变决策模式，完善基本公共服务决策模式，增强透明度和公众参与度，提高决策民主化、科学化、法治化水平。
记者/谭 怡/史冬柏
(光明网)
